La pandemia de COVID-19 ha puesto a prueba a las instituciones de representación legislativa. ¿Qué reformas y actividades han realizado para que las decisiones cuenten con legalidad? Compartimos algunas experiencias internacionales y lo que ha ocurrido en los congresos locales en México.
Desde que inició la emergencia sanitaria en el país, con la fase dos declarada el 24 de marzo y la fase tres el 21 de abril, la actividad legislativa presencial en legislaturas locales se vio paralizada en nueve casos mientras que en otros nueve se optó por la modalidad virtual para sesionar en pleno y/o en comisiones sin contar con un marco normativo que otorgue legalidad a sus actos y decisiones parlamentarias.
Ilustración: Víctor Solís
Ámbito internacional
En la actual coyuntura de emergencia sanitaria que implica la restricción de derechos para la población, como ocurrió —y continúa— en todo el mundo, la importancia de las funciones parlamentarias destaca frente a tiempos regulares. Los congresos son responsables de proveer y ajustar la normativa que requieren los gobiernos para operar en contextos de crisis, así como establecer los márgenes para su actuación.
También son un foro para la reasignación presupuestal, para la deliberación pública sobre las medidas adoptadas, su justificación e impacto. Son, en distintos diseños constitucionales, el poder que sanciona la validez de un conjunto de actos que restringen derechos de las personas. Y, no menos importante: los legislativos son el espacio de interacción privilegiado mediante el cual la ciudadanía exige cuentas a sus gobernantes sobre sus acciones.
¿Cómo han enfrentado los congresos del mundo esta contingencia? La Unión Interparlamentaria (UIP) ha promovido una encuesta con los congresos que forman parte de la organización para analizar cómo pueden seguir funcionando los parlamentos en tiempos de pandemia. Esa información permite identificar patrones generales y es un material relevante para investigaciones más profundas sobre la respuesta de los congresos ante la contingencia.1
Aunque sigue en desarrollo, los primeros resultados sobre prácticas generales legislativas detectan tres tipos de respuesta:2
1. Los congresos mantienen reuniones físicas, pero con restricciones (menos sesiones de sesiones plenarias o comités; menos congresistas y personal en el edificio).
2. Los congresos mantienen reuniones, pero no presenciales, sino mediante métodos de trabajo remotos. La UIP reporta: “[E]sto plantea una serie de problemas, incluida la base legal para el trabajo remoto, la seguridad y la autenticación. Otro factor es la capacidad del personal parlamentario para poner en práctica nuevas soluciones mientras están sujetos a medidas de distanciamiento social”.
3. Los congresos dejan de reunirse. En algunos casos, por corresponder la contingencia al periodo de receso; en otros casos, este receso se ha adelantado (caso del Parlamento del Reino Unido, luego de haber votado medidas de emergencia). Otros congresos ajustaron sus procedimientos operativos para crear un comité especial que delibere en lugar del pleno (caso de Nueva Zelanda).
Distintos congresos han ajustado sus legislaciones para autorizar las reuniones no presenciales de sus plenos (España y Brasil); en otros casos, el ajuste ha permitido que el trabajo de comisiones también pueda realizarse a distancia (Estonia, Israel y el Reino Unido). Ello implica la enmienda de las reglas para definir la existencia de quorum, o la interpretación de las reglas existentes, para dar cabida a la votación por medios remotos (la UIP destaca la eventual necesidad de revisar las disposiciones de la normativa de Australia, Estonia, Finlandia y Noruega, que tradicionalmente han interpretado el requerimiento presencial como presencia física).3
Los aspectos técnicos del trabajo a distancia para hacer posible la continuidad de las funciones parlamentarias implica definiciones no sólo sobre las plataformas para la comunicación simultánea, deliberación y votación de los congresistas. También se requiere seleccionar plataformas adecuadas para la generación, modificación, resguardo y consulta restringida o pública de los documentos generados como producto de los distintos procesos parlamentarios. En consecuencia, la seguridad informática se convierte en una preocupación adicional a considerar.4
Congresos locales en México
Las reacciones que han tenido los congresos locales del país también corresponden con los patrones que detectó la UIP. No obstante, la actividad de las legislaturas ha mostrado algunas deficiencias de legalidad. Conforme al derecho parlamentario mexicano, las sesiones de los congresos -tanto plenarias, de sistema de comisiones, comités y órganos de gobierno-, son presenciales. Para trabajar de forma virtual, deben realizarse adecuaciones a sus marcos legales y reglamentarios; de ahí la necesidad de revisar si han estado apegados a legalidad.
Al respecto, la organización Visión Legislativa detectó, en su Segundo Reporte Congresos Virtuales y Legalidad en Pandemia de COVID-19, que nueve congresos han tenido algún tipo de actividad virtual sin haber realizado reformas a su marco legal; estos son: la Ciudad de México (sesiones de comisiones y Junta de Coordinación Política), Guerrero (comisiones, comités y Pleno), Hidalgo (comisiones y JUCOPO), Nayarit (Pleno), Oaxaca (comisiones), Puebla (comisiones, JUCOPO y Comisión Permanente), Sinaloa (comisiones, Tlaxcala (Pleno) y Zacatecas (comisiones). De estos, ya hay iniciativas de reforma para establecer la modalidad virtual en los congresos de la Ciudad de México (cinco), Puebla (una) y Oaxaca (una).
En contraste, hasta el 8 de mayo había catorce congresos locales con reformas a su ley orgánica o reglamento interior para regular el funcionamiento y los alcances de las sesiones remotas; estos son: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Michoacán, San Luis Potosí, Sonora y Veracruz.
Adicionalmente, nueve congresos no presentan actividad legislativa virtual ni reformas a sus leyes orgánicas; estos son: Aguascalientes, Campeche, Morelos, Nuevo León, Querétaro, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas y Yucatán. Aunque en Querétaro y Yucatán ya se presentaron iniciativas en materia de sesiones a distancia: dos en el primer congreso y tres en el segundo.
Por su parte, las dos cámaras federales del Congreso de la Unión cuentan con iniciativas para establecer sesiones vía remota. En el Senado, suman tres las iniciativas a su reglamento interno; en dicha cámara se han realizado sesiones de comisiones y de órganos de gobierno de forma virtual, sin que sean para la toma de decisiones. En la Cámara de Diputados hay siete iniciativas, tanto de reforma legal como reglamentaria, en materia de sesiones virtuales. Ni la cámara alta ni la baja han efectuado adecuaciones a su marco normativo.
Ahora bien, tanto la aprobación del presupuesto como su fiscalización, son facultades exclusivas del Poder Legislativo; estas tareas son fundamentales para el equilibrio y los contrapesos del poder público. En este campo, los gobiernos locales han propuesto modificaciones a los presupuestos de egresos del presente año fiscal 2020 para reorientar recursos y hacer frente a la emergencia sanitaria.
Al respecto sobresale el caso del Congreso de Nuevo León, que otorga al gobernador de la entidad la facultad de “realizar las transferencias que se requieran de los conceptos que integran las estructuras presupuestales”. Esto representa una abdicación del congreso local de su facultad presupuestaria, pues, además, la Constitución del Estado de Nuevo León, en su artículo 64, prohíbe de forma explícita que el Legislativo local otorgue facultades extraordinarias al Ejecutivo local.
Si se hace una revisión de las constituciones locales, como señala el jurista Gilberto Nava,5 encontramos que las facultades extraordinarias al Ejecutivo local sólo están previstas en Aguascalientes, Coahuila, Colima, Jalisco, Estado de México, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz. Ninguna de éstas, con excepción de Colima, especifica bien los ramos sobre los cuales aplican este tipo de facultades.
Es importante que los congresos locales discutan sobre las implicaciones y alcances de las facultades extraordinarias al Ejecutivo, además de reglamentar la temporalidad de las mismas, dado que es un hecho que en las democracias siempre existirán situaciones de emergencia que las pongan a prueba.
El sistema democrático mexicano deberá, de manera adicional a los cuidados y prevenciones de la atención de la pandemia, supervisar que la actividad continua de sus legislaturas cuente con estricto apego al marco constitucional.
La posibilidad de sesionar y decidir fuera de los parámetros presenciales que marcan las disposiciones constitucionales y parlamentarias debiera rebasar a la propia pandemia. ¿Queremos establecer nuevas reglas para dinamizar el trabajo parlamentario? ¿Qué implicaciones políticas habría para aprobar en remoto, reformas constitucionales, endeudamientos, presupuestos o designaciones?
El riesgo no sólo es que la salud pública esté quebrada, sino que las legislaturas abandonen tanto la legalidad de su actuar como su facultad para fiscalizar el uso de los recursos públicos durante y después del COVID-19. Incluso sería oportuno reflexionar si el apremio por la virtualidad pudiera diluir la esencia de los parlamentos: representar, llevar la voz, reunirse, contrastar y decidir por mayorías.
Actividad de congresos locales en la pandemia de COVID-19
Fuente: Visión Legislativa. Congresos Virtuales y Legalidad en Pandemia de COVID-19, Segundo Reporte, 13 de mayo de 2020. Datos al 8 de mayo. Disponible en https://bit.ly/3bLwdnw. Al 19 de mayo los congresos de Puebla y de la Ciudad de México habían realizado reformas a su normativa para sesionar en remoto.
Agradezco la asistencia de investigación de Juan Pablo Figueroa Manzur, así como la revisión permanente de temas de apertura y legislativos de Saraí Zulema Oviedo Hernández y José Guadalupe Hernández Martínez.
1 Unión Interparlamentaria (UIP), “Country compilation of parliamentary responses to the pandemic”. Se trata de una descripción sucinta de las respuestas generadas por país, que ofrece un panorama en constante actualización. Consultado el 16 de abril de 2020.
2 Unión Interparlamentaria (UIP), “How to run a parliament during a pandemic: Q and A”, actualización al 1 de abril de 2020. Consultado el 16 de abril de 2020.
3 Ibid.
4 Loc. cit.
5 Gilberto Nava Hernández (2020). La justicia local y las facultades extraordinarias de los gobernadores. Blog del Centro de Estudios Constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Consultado el 18 de abril 2020.
6 Con una actualización de la información al 19 de mayo, los congresos de Puebla y Ciudad de México reformaron sus leyes orgánicas -y reglamento para el caso del segundo- para establecer las sesiones virtuales.
Texto original publicado en Pacto Federal, NEXOS
